氣候變化已經(jīng)是一個全球性的熱點問題。2015年，在聯(lián)合國氣候變化框架公約第二十一次締約方大會上，《巴黎協(xié)定》獲得通過。《巴黎協(xié)定》的總體目標(biāo)是“將本世紀(jì)全球氣溫升幅限制在2攝氏度以內(nèi)，同時尋求將氣溫升幅進一步限制在1.5攝氏度以內(nèi)的措施”。協(xié)定要求各締約方根據(jù)自身情況，確定應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)和行動，并提交國家自主貢獻方案（NDCs）。
選擇合適的政策工具確保《巴黎協(xié)定》和國家自主貢獻目標(biāo)的實現(xiàn)，成為擺在各國政府面前的首要氣候議題。無論是電力行業(yè)脫碳和工業(yè)低碳轉(zhuǎn)型，還是發(fā)展清潔交通和增加森林碳匯，都需要改變現(xiàn)有的生產(chǎn)和消費模式，以及在技術(shù)研發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資機制等方面的不斷創(chuàng)新。同時，政府還要保證這些轉(zhuǎn)變能夠創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點，增加就業(yè)機會，進一步提高人民的生活水平。碳定價（carbon pricing）政策或許可以成為其中一個助力。給碳排放定價可以引導(dǎo)資本流入低碳領(lǐng)域，提高能效和項目的競爭力，鼓勵企業(yè)研發(fā)和生產(chǎn)低碳產(chǎn)品，讓低碳產(chǎn)品更受消費者的歡迎，并為綠色生態(tài)價值的實現(xiàn)提供路徑。
目前碳定價主要有如下兩種機制：碳稅（carbon tax）和碳市場機制（market-based mechanism）。前者是為產(chǎn)品的單位排放量設(shè)置固定的稅率，將外部的排放成本內(nèi)部化。而后者則是利用市場尋找和釋放合適的碳價信號，從而推動減排。
具體而言，碳市場機制還可分為總量和交易機制（cap&trade）以及碳信用機制(carbon crediting mechanism)。
總量和交易機制，也被稱為碳排放權(quán)交易體系（ETS）。政府為市場的排放總量設(shè)定上限，并向企業(yè)發(fā)放不超過上限的排放配額；覆蓋范圍內(nèi)的所有企業(yè)可以進行配額交易，進而形成碳價。中國的全國碳排放權(quán)交易體系正是采用這個機制。
碳信用機制通常是建立一個排放基線情景，如果企業(yè)將排放降低到基線情景以下，或?qū)ε欧胚M行永久封存，或產(chǎn)生碳匯，就可以創(chuàng)造碳信用。對碳信用的需求通常來自于抵消碳排放權(quán)交易體系中的部分履約義務(wù)。中國國家核證自愿減排量（CCER）屬于碳信用機制。
據(jù)世界銀行的最新統(tǒng)計，截至2021年4月，全球已有30個碳市場機制正在運行之中（其中24個為碳排放權(quán)交易體系），遍及美洲、歐洲、亞洲和大洋洲，覆蓋全球超過16%的溫室氣體年排放量。路孚特（Refinitiv）的一份報告指出，2020年全球碳市場交易額高達(dá)2290億美元，比2019年增長20%，超出2017年交易總額的5倍。越來越多的國家和政府選擇了市場機制作為其減緩溫室氣體排放的一項核心政策措施。
2005年，歐盟和挪威率先啟動了碳排放權(quán)交易體系。和其他碳定價工具不同，碳排放權(quán)交易體系限定了所覆蓋范圍的排放總量，但碳價并非固定，原則上由配額供需關(guān)系來決定，從而確保全社會以最低成本實現(xiàn)既定的減排目標(biāo)。
碳市場設(shè)計和實施的廣泛國際經(jīng)驗
政策定位和體系概覽
每個國家或者地區(qū)都需要結(jié)合自身國情和本國的減排目標(biāo)及行動方案，因地制宜地建立起一套行之有效的氣候治理體系。因此，盡管市場機制擁有統(tǒng)一的運作原理，但在不同的氣候政策框架下，為了適應(yīng)本地區(qū)具體的減排目標(biāo)和路徑，碳市場所扮演的角色不盡相同：例如歐盟將EU ETS視作其氣候政策組合的基石；加州擁有一攬子氣候和能源政策措施，當(dāng)其他政策措施減排效果不及預(yù)期時，碳交易的價格信號可以起到有力的支撐作用；新西蘭則將碳交易作為溫室氣體減排的主要政策工具；韓國將本國碳交易體系看成是實現(xiàn)其國家自主貢獻不可或缺的政策工具；而RGGI僅把碳交易用于控制和減少成員州電力行業(yè)化石燃料燃燒產(chǎn)生的二氧化碳排放。
因政策的定位不同，不同碳市場之間的設(shè)計和實施實踐也就呈現(xiàn)多元化。五個碳排放權(quán)交易體系的規(guī)模、納入設(shè)施和實體的數(shù)量，以及碳價水平的差別迥異。
和其他政策之間的相互作用
除了減少碳排放，碳交易還可以起到推動實現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟和社會目標(biāo)的作用，形成政策間的協(xié)同效應(yīng)。以加州總量和交易計劃為例，它將道路運輸納入碳市場，可產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)包括減少空氣污染和緩解交通擁堵。此外，加州還容許林業(yè)項目產(chǎn)生的碳匯作為抵消信用進入碳市場，對當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境保護也產(chǎn)生了積極的影響。EU ETS是最早引入拍賣法進行配額分配的市場之一，而拍賣帶來的政府收入通常用來支持可以產(chǎn)生特定效益的項目。根據(jù)一份歐盟報告的統(tǒng)計，2012～2019年，歐盟各成員國通過拍賣，所獲得的收入約為505億歐元；這些收入中的37%用于可再生能源，32%用于提高能效，17%用于可持續(xù)交通，7%用于技術(shù)研發(fā)。從2021年開始，歐盟所獲得的配額收入將用于對創(chuàng)新技術(shù)（如碳捕捉和封存）、工業(yè)過程減排、可再生能源發(fā)電和儲能項目的資金投入，以及對低收入成員國的能效提高和能源系統(tǒng)現(xiàn)代化改造的財政支持，以保障公平轉(zhuǎn)型。
反過來，其他政策也可能對碳市場產(chǎn)生積極、重疊甚至負(fù)面的影響。其中以能源政策對碳市場的影響最為典型。理論上，碳定價可以推動電力行業(yè)脫碳。首先，碳價增加了高碳發(fā)電的生產(chǎn)經(jīng)營成本，低碳電力因此變得更具競爭力，進而推動發(fā)電技術(shù)和投資從化石能源向清潔能源轉(zhuǎn)變。其次，“高碳發(fā)電”的成本增加會逐步改變消費端的行為，促使其提高能效或轉(zhuǎn)向低碳電力。然而，發(fā)電行業(yè)的結(jié)構(gòu)和管制政策將顯著影響這一過程。一般來說，以煤電為主的電力系統(tǒng)，對引入碳價的反應(yīng)更加強烈。如果現(xiàn)有煤電設(shè)施的服役時間較長，提前退役帶來的擱淺資產(chǎn)較少，那么，推行碳定價的成本和阻力也會相應(yīng)降低。另外，對電力市場的管制措施（如加州和韓國）可能會抑制碳價信號在供應(yīng)鏈中的傳導(dǎo)。因此，不同國家和地區(qū)在納入發(fā)電行業(yè)時，都充分考慮了當(dāng)?shù)氐碾娏Y(jié)構(gòu)和管制政策，特別是在覆蓋范圍和監(jiān)測點的設(shè)計上，結(jié)合實際情況，使得碳交易得以有效運行。
此外，可再生能源及能效提高的政策也會對碳市場產(chǎn)生一定的影響。在德國，除了EU ETS之外，“上網(wǎng)補貼電價”政策對德國境內(nèi)的可再生能源設(shè)施進行了雙重補貼。加州的“太陽能倡議”與總量和交易計劃相結(jié)合，推動能源的“定向”轉(zhuǎn)型。如果這些政策可以為碳市場覆蓋的行業(yè)帶來實際減排，但并沒有在碳市場總量設(shè)定時加以考慮，可能會削弱碳價信號。
選取覆蓋范圍和排放監(jiān)測點
表1展示了當(dāng)前五個碳市場覆蓋的行業(yè)范圍和所占轄區(qū)內(nèi)總排放的比例。從中可以看出，電力和工業(yè)是碳市場首要考慮的覆蓋行業(yè)；所有的碳市場均覆蓋了電力行業(yè)，除RGGI外，其他市場也都覆蓋了工業(yè)領(lǐng)域。對于其他覆蓋行業(yè)的選取，需要結(jié)合各地不同行業(yè)的排放占比和減排成本差異、進入體系后管理的難易程度及本地區(qū)減排目標(biāo)的水平來具體決定。
同時，碳市場的覆蓋范圍并不是一成不變的，往往會采用試點先行或者漸進式的策略逐步擴大，EU ETS就是一個典型的例子。在中國碳排放權(quán)交易體系正式啟動之前，EU ETS是全球規(guī)模最大的碳交易市場。截至目前，它歷經(jīng)了四個階段，分別是2005～2008年、2009～2012年、2013～2020年及2021～2030年。EU ETS在第一階段只涵蓋了來自于能源和工業(yè)部門的二氧化碳排放；第二階段，部分工業(yè)相關(guān)的氧化亞氮排放及歐盟境內(nèi)的民航業(yè)排放被逐步納入；第三階段開始，鋁生產(chǎn)中的PFCs排放也被涵蓋入內(nèi)。2019年，歐盟推出綠色新政，將其2030年減排目標(biāo)提高至55%，和2005年相比，2030年歐盟的溫室氣體排放總量將至少減少55%。為了確保這一目標(biāo)的最終實現(xiàn)，2021年7月14日，歐盟委員會推出了名為“fit for55”的一攬子氣候政策改革方案：未來，EU ETS的范圍將進一步擴大至航運；并會建立一個針對道路運輸和建筑部門的歐盟層面新的碳交易體系。
在何處監(jiān)測排放量，也是在設(shè)計碳市場時必須要考慮的問題之一。雖然在排放點（即排放直接進入大氣的位置）的監(jiān)測最為準(zhǔn)確，但在實際操作中，不同行業(yè)會根據(jù)具體情況，在排放點供應(yīng)鏈的上游（燃料供應(yīng)商）或者下游（消費端）對排放量進行監(jiān)測。例如加州和新西蘭碳市場中，對于道路運輸排放的監(jiān)測就是在供應(yīng)鏈的上游。
電力行業(yè)中，如果發(fā)電企業(yè)能將增加的碳價成本轉(zhuǎn)嫁給消費者，那么可采用在上游（如新西蘭）或排放點（如歐盟和RGGI）監(jiān)測。在碳價傳導(dǎo)很弱或無法傳導(dǎo)時，如嚴(yán)格的電價管制，可以通過將大型電力消費者產(chǎn)生的電力間接排放納入碳市場，把碳價信號傳導(dǎo)到供應(yīng)鏈的下游，韓國就采用了這一方法。而在加州，因為本地電力消費中有相當(dāng)一部分來自于外調(diào)電力，所以經(jīng)外部電網(wǎng)輸入的電力所產(chǎn)生的間接排放，也被納入了碳市場。這樣的雙重覆蓋有助于傳導(dǎo)碳價信號，進而激勵減排。
設(shè)定總量和分配配額
和中國碳市場目前采用的“自下而上”的基于強度的總量設(shè)定不同，EU ETS、加州、韓國和RGGI均設(shè)定了“自上而下”的絕對總量。新西蘭碳排放交易體系因為納入了林業(yè)，所以并沒有設(shè)定整體的總量上限。相較于基于強度的方法，絕對總量確保了定量減排目標(biāo)的實現(xiàn)。
絕對總量的上限并不是一成不變的，它可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐闹虚L期減排路線圖逐漸降低，例如EU ETS和加州碳市場總量逐年線性遞減。但當(dāng)擴大覆蓋范圍或地理邊界發(fā)生了擴展時（例如歐盟新成員國的加入），總量水平則需要隨之提高。除覆蓋行業(yè)發(fā)生變化外，一些企業(yè)可能在履約期內(nèi)進入或退出碳市場；因此在設(shè)定總量和發(fā)放配額時，也需要考慮如何處理企業(yè)新進入或者退出的情況。
碳市場中主要使用免費分配和拍賣兩種方法向企業(yè)發(fā)放配額。而免費分配通常有三種形式：祖父法（基于歷史排放）、基于歷史產(chǎn)量的基準(zhǔn)法和基于實際產(chǎn)出的基準(zhǔn)法。按表2所示，除了RGGI完全以拍賣形式發(fā)放配額之外，其他四個碳市場都采用了免費+拍賣的混合模式。EU ETS中大部分成員國的發(fā)電設(shè)施100%通過拍賣獲得配額，其他行業(yè)則采用混合模式（免費配額的比例，因每個行業(yè)碳泄漏的風(fēng)險程度而有所不同）。韓國碳市場的免費分配比例最高，約為90%。中國的碳市場目前是100%免費分配，采用的是基于實際產(chǎn)出的基準(zhǔn)法。
在初始階段，為了使企業(yè)更容易接受碳定價機制，免費分配往往占主導(dǎo)地位。但配額拍賣能為政府帶來可觀的財政收入，還可以提供市場流動性，助推價格信號的發(fā)現(xiàn)。隨著市場不斷的發(fā)展和成熟，絕大多數(shù)的碳市場會逐漸引入拍賣法，并提高其在配額分配中所占的比例。
MRV和履約
監(jiān)測、報告和核查（MRV）是碳排放權(quán)交易體系必不可少的基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)。本文所列五個體系均采取了電子化的排放報告平臺或者模板，并由獨立第三方機構(gòu)對排放報告進行核查，此外加州和韓國還要求對監(jiān)測計劃進行年度核查。對于排放量的監(jiān)測和核算，各個體系根據(jù)自身實際情況出發(fā)，規(guī)定了不同的方法和要求。
同時，為了確保碳市場的公平、公正和有效性，嚴(yán)格的履約制度也是碳交易中一個必須的環(huán)節(jié)。除了建立注冊登記系統(tǒng)，記錄配額的創(chuàng)建、交易、轉(zhuǎn)移、清繳和注銷之外，還必須建立起有公信力的懲罰制度確保履約，例如曝光、罰款、補繳等措施。
調(diào)節(jié)和干預(yù)市場
運作良好的市場功能是碳交易向全社會釋放碳價信號的關(guān)鍵一環(huán)。市場內(nèi)的碳價水平主要取決于供求關(guān)系，通常由總量水平和配額分配來調(diào)節(jié)。然而配額的有效期、履約周期的長短、市場參與主體的范圍、交易產(chǎn)品的類型，以及經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展的重大變化等，也可以對碳價信號造成影響。如何保持碳市場的價格信號不被扭曲，在持續(xù)激勵減排的同時，又能保持全社會以最優(yōu)成本實現(xiàn)減排目標(biāo)，是碳市場管理者必須要平衡的關(guān)鍵問題。
也正因如此，通常需要建立價格或配額供應(yīng)的調(diào)節(jié)和干預(yù)機制來防范市場波動風(fēng)險。如表3所示，五個典型的碳市場都發(fā)展了各自的市場調(diào)節(jié)和干預(yù)措施，包括設(shè)置價格上下限和基于一定條件或規(guī)定的調(diào)節(jié)機制，有效防止價格過高或者過低的風(fēng)險。這些措施可以在一定水平和時間范圍內(nèi)維持碳價的可預(yù)見性，而一個穩(wěn)健且不斷上升的碳價信號可以激勵低碳投資并降低其回報風(fēng)險，推動全社會持續(xù)減少溫室氣體排放。
國際經(jīng)驗對我國碳市場發(fā)展的啟示
2020年9月，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上，第一次向世界鄭重宣告了中國的“雙碳”目標(biāo)，即力爭于2030年前實現(xiàn)二氧化碳排放達(dá)到峰值、2060年前實現(xiàn)碳中和。
中國政府高度重視全國碳市場的建設(shè)，利用市場機制來控制和減少溫室氣體排放，是推動綠色低碳發(fā)展的一項重大制度創(chuàng)新，也是實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和與國家自主貢獻目標(biāo)的重要政策工具。2021年7月16日，全國碳排放權(quán)交易體系正式啟動上線交易。全國碳市場第一個履約周期納入了2162家發(fā)電企業(yè)，年覆蓋約45億噸二氧化碳排放量，當(dāng)前碳價在50～60元（約合8～9美元）之間浮動。對比不難發(fā)現(xiàn)，全國碳市場的體量遠(yuǎn)超全球其他體系，運行初始就成為世界規(guī)模最大的強制性碳市場，目前的碳價水平大致和RGGI相當(dāng)。
根據(jù)生態(tài)環(huán)境部今年7月例行新聞發(fā)布會的介紹，全國碳市場的下一步建設(shè)將圍繞如下幾點：推動《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》盡快出臺，建立健全全國碳市場聯(lián)合監(jiān)管機制，加強對全國碳市場各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，有效防范市場風(fēng)險。在發(fā)電行業(yè)碳市場運行良好的基礎(chǔ)上，將按照 “成熟一個、批準(zhǔn)發(fā)布一個”的原則，進一步擴大碳市場覆蓋行業(yè)范圍，逐步納入更多高排放行業(yè)，逐步豐富交易品種、交易方式和交易主體，提升市場活躍度，充分發(fā)揮全國碳市場對控制溫室氣體排放、促進綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新、引導(dǎo)氣候投融資的作用，推動減污降碳協(xié)同增效，助力實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。
服務(wù)于總體氣候目標(biāo)和協(xié)同治理是目前絕大多數(shù)碳交易機制的政策定位，很多碳市場從建立初始，就已經(jīng)配合其他政策，共同推動全社會的低碳轉(zhuǎn)型。例如EU ETS在歐盟的“20-20-20”目標(biāo)（即2020年相比1990年的碳排放減少20%，可再生能源占比提高到20%，能效水平提高20%）框架下，綜合考慮了可再生能源和能效提高政策的額外減排貢獻，設(shè)定了合理的總量水平。加州總量和交易計劃與其他政策，特別是推廣可再生能源和改善空氣質(zhì)量等方面，起到了相互推動的效果。這些實踐經(jīng)驗和成果，在生態(tài)文明建設(shè)進入減污降碳、協(xié)同增效和促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，對碳市場如何在全國一盤棋中發(fā)揮其制度創(chuàng)新優(yōu)勢，有著良好的借鑒作用。
同時，國際經(jīng)驗也一再證明，碳市場的建設(shè)既不能刻舟求劍，也不是一蹴而就，需要從各地不同的實際情況出發(fā)“量體裁衣”，并隨著政策目標(biāo)的發(fā)展不斷地進行動態(tài)調(diào)整，以確保其減排效果的發(fā)揮。第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出：“‘十四五’時期，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%和18%。此外還提出了落實2030年應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻目標(biāo)，在2030前實現(xiàn)二氧化碳排放達(dá)峰，盡快制定和出臺2030年前碳排放達(dá)峰行動方案。實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度，支持有條件的地方和重點行業(yè)、重點企業(yè)率先達(dá)到碳排放峰值。”全國碳市場的建設(shè)和發(fā)展應(yīng)緊密結(jié)合“十四五”規(guī)劃要求、配合落實碳達(dá)峰行動方案和瞄定碳中和愿景目標(biāo)，分步走、分階段，逐步地完善和調(diào)整，在短、中、長期持續(xù)助力碳達(dá)峰和碳中和工作的有序推進。
碳排放權(quán)交易機制至今已走過了16個年頭，橫跨全球四大洲的近40個國家，積累了豐富多樣的設(shè)計和實踐經(jīng)驗。進一步推動碳市場的國際交流和合作，加深雙多邊對于市場機制的認(rèn)識，汲取和了解在制度創(chuàng)新和市場運行方面的國際經(jīng)驗和教訓(xùn)，對提高國內(nèi)各方建設(shè)健全和有效運行全國碳市場的能力，以及發(fā)揮中國在全球氣候治理體系中的引領(lǐng)作用，具有現(xiàn)實和積極的意義。
碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)是中國政府的一項重大決策部署，是一次廣泛而深刻的系統(tǒng)性變革，同時也是一場硬仗。全國碳市場的不斷發(fā)展和完善，無疑將是這一進程的重要推手。
環(huán)保節(jié)能網(wǎng)熱線：029-86252006
環(huán)保公司網(wǎng)址：www.s4cq.com 聯(lián)系地址：陜西省西安市北關(guān)正街35號方興大廈8樓
