成為全球最大的碳市場(chǎng)對(duì)于中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化而言是重大發(fā)展利好，并且這意味著其正在力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》中的目標(biāo)。中國(guó)于三年多之前便宣布啟動(dòng)由生態(tài)環(huán)境部監(jiān)管的碳排放權(quán)交易體系，其政策文件最終自2021年2月1日起施行。在該體系第一階段，全國(guó)碳市場(chǎng)進(jìn)入首個(gè)履約周期，發(fā)電行業(yè)的實(shí)體將被納入控排范圍，配額發(fā)放以該類實(shí)體2019-2020年期間排放的二氧化碳歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，交易預(yù)計(jì)將于2021年7月啟動(dòng)。
盡管這一消息受到了企業(yè)和分析師的歡迎，但有專家警告說(shuō)，碳排放交易體系的推行并不能在短期內(nèi)遏制中國(guó)的碳排放，對(duì)于減少燃煤發(fā)電也沒(méi)有幫助。
體系一覽
目前，被列入國(guó)家溫室氣體重點(diǎn)排放單位（“重點(diǎn)排放單位”）的是年排放量達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量的發(fā)電行業(yè)實(shí)體。
該體系將覆蓋2,225家發(fā)電企業(yè)（“被覆蓋企業(yè)”），這些企業(yè)的燃化碳排放占中國(guó)二氧化碳排放量的40％，占全球二氧化碳排放量的五分之一。
本次被覆蓋企業(yè)的碳排放量是歐洲碳市場(chǎng)總排放量的2倍。
交易啟動(dòng)初始的碳單位價(jià)格預(yù)計(jì)約為每噸4美元，價(jià)格遠(yuǎn)低于歐盟市場(chǎng)。
中國(guó)碳市場(chǎng)第一年的價(jià)值約為8億美元，但預(yù)計(jì)到2030年將迅速增長(zhǎng)至25億美元。
背景
中國(guó)自2016年批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》以來(lái)，逐步提出了一系列綠色倡議，以實(shí)現(xiàn)其當(dāng)前在《巴黎協(xié)定》中已做出的國(guó)家自主貢獻(xiàn)承諾。中國(guó)已承諾在2030年或之前達(dá)到碳排放的峰值，并且最近宣布其將爭(zhēng)取在2060年之前實(shí)現(xiàn)碳中和。
隨著《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（“管理辦法”）的頒布，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng)在即，湖北省碳排放權(quán)交易中心負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)全國(guó)注冊(cè)登記系統(tǒng)，同時(shí)，全國(guó)碳排放權(quán)交易中心，作為一個(gè)集中交易平臺(tái)，將由上海環(huán)境能源交易所承建。實(shí)施全國(guó)碳排放權(quán)交易體系是中國(guó)為履行其在《巴黎協(xié)定》中的義務(wù)而采取的多項(xiàng)舉措的一部分，除此以外，中國(guó)還采取了其他工具和政策，例如，在2030年之前將全國(guó)能源消耗中可再生能源的比重提高到40％[iii]，以及在2025年之前達(dá)到70GW的發(fā)電量的核能發(fā)電新目標(biāo)。在此新目標(biāo)下，中國(guó)可能最早在2024年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，前提是中國(guó)能源消耗總量在2030年不超過(guò)55億噸煤當(dāng)量。
轉(zhuǎn)折之關(guān)鍵點(diǎn)
即便中國(guó)設(shè)定了在2060年之前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，其十四五規(guī)劃和全國(guó)碳交易權(quán)排放體系并未規(guī)定排放的上限，而是制定了碳強(qiáng)度政策。一些評(píng)論員甚至指出，根據(jù)GDP增長(zhǎng)目標(biāo)來(lái)制定碳強(qiáng)度目標(biāo)并不會(huì)限制中國(guó)碳排放量的增長(zhǎng)，這是鑒于一些現(xiàn)實(shí)因素，如：（a）在生產(chǎn)能源方面，中國(guó)仍然嚴(yán)重依賴煤炭（大致占所有發(fā)電量的43％）；（b）確保能源安全的需要；（c）新型煤炭發(fā)電仍在繼續(xù)進(jìn)行。實(shí)行碳強(qiáng)度政策的原因是，要確保新投產(chǎn)的燃煤電廠在經(jīng)濟(jì)上并非不可行，同時(shí)盡可能提高排放效率，還要為中國(guó)增加替代能源爭(zhēng)取時(shí)間。由于中國(guó)以傳統(tǒng)方式應(yīng)對(duì)氣候變化容易產(chǎn)生承諾不足和過(guò)度交付的問(wèn)題，因此，新的全國(guó)碳排放權(quán)交易體系有希望最終助推中國(guó)實(shí)現(xiàn)其國(guó)家自主貢獻(xiàn)承諾之下的目標(biāo)。已有許多觀點(diǎn)表明，中國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)目前僅限于碳現(xiàn)貨交易。但由于該市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是以平臺(tái)為基礎(chǔ)，并且在其平臺(tái)上進(jìn)行的遠(yuǎn)期交易看似像期貨，該市場(chǎng)的監(jiān)管管轄權(quán)在中國(guó)迅速引發(fā)了爭(zhēng)議。期貨市場(chǎng)通常受到中國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)督，而不是受生態(tài)環(huán)境部的監(jiān)督。然而，由于并無(wú)遠(yuǎn)期價(jià)格，市場(chǎng)無(wú)法發(fā)出有關(guān)碳價(jià)格的信號(hào)。這一情況恰好符合中國(guó)優(yōu)先穩(wěn)定碳排放配額價(jià)格的機(jī)制，并且，缺乏自由的電力行業(yè)意味著燃料無(wú)法通過(guò)遠(yuǎn)期價(jià)格波動(dòng)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換。
中國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的主要特征
1.范圍
在2021年1月1日至2021年12月31日期間的初始階段（“第一履約期”），中國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)僅涵蓋發(fā)電行業(yè)2019年和2020年的排放量。中國(guó)計(jì)劃最終將該體系的覆蓋范圍擴(kuò)大到其他七個(gè)領(lǐng)域：石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和民用航空。繼電力領(lǐng)域之后，建材和有色金屬這兩個(gè)領(lǐng)域有望被納入中國(guó)碳排放權(quán)交易體系。
2.碳排放配額的分配
旨在減少二氧化碳的排放，該體系適當(dāng)引入被覆蓋企業(yè)有償獲取排放許可，并鼓勵(lì)它們投資于可提高燃料效率和減少污染的技術(shù)。并且，排放量低于配額的被覆蓋企業(yè)能夠在碳市場(chǎng)上出售其盈余配額，這將促使該類企業(yè)減少碳排放量。
因發(fā)電企業(yè)機(jī)組容量大小和燃料類型的不同，其相應(yīng)碳強(qiáng)度基準(zhǔn)值被劃分為四類，每個(gè)被覆蓋企業(yè)將根據(jù)其所屬機(jī)組類別被分配到一定數(shù)量的碳排放配額。因此，分配不是基于被覆蓋企業(yè)的排放上限，而是基于碳排放強(qiáng)度，其中，每單位發(fā)電產(chǎn)生的碳排放量都有所限制。在初始階段，為了鼓勵(lì)市場(chǎng)接受和參與，中國(guó)對(duì)碳排放配額的設(shè)置相對(duì)寬松。其對(duì)于碳排放基準(zhǔn)值的選擇不太嚴(yán)格，計(jì)算方法為按照相關(guān)機(jī)組2018 年供電（熱）量的70%，乘以機(jī)組所屬類別的供電基準(zhǔn)值、相關(guān)修正系數(shù)而得到被覆蓋企業(yè)配額量。
例如，目前300MW 等級(jí)以上常規(guī)燃煤機(jī)組的供電基準(zhǔn)值為0.877tCO2/MWh。根據(jù)此配額，所有300MW以上的中國(guó)燃煤電廠均將達(dá)到碳強(qiáng)度要求，而無(wú)需減少任何排放量或購(gòu)買額外的配額。根據(jù)最初指引，在初始階段過(guò)度發(fā)放碳排放配額可能會(huì)導(dǎo)致配額過(guò)剩。
有評(píng)論員警告稱，對(duì)發(fā)電企業(yè)的慷慨分配不但將無(wú)助于抑制中國(guó)的碳排放，還會(huì)使新建的燃煤電廠在經(jīng)濟(jì)上更具吸引力。該體系允許碳排放低于基準(zhǔn)的企業(yè)出售其獲得的配額，這提高了碳效率，但并沒(méi)有鼓勵(lì)將可再生能源和清潔能源作為替代品。最終，對(duì)于發(fā)電行業(yè)而言，中國(guó)碳排放權(quán)交易體系可能是一個(gè)基準(zhǔn)單一的系統(tǒng)，導(dǎo)致效率較低的舊燃煤電廠被關(guān)閉。
3.履約義務(wù)
每個(gè)被覆蓋企業(yè)的配額履約缺口上限為經(jīng)核查排放量的20%，并且，管理辦法允許國(guó)家核證自愿減排量抵銷應(yīng)清繳碳排放配額的5%。（某些已被納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)配額管理的減排項(xiàng)目不能用于抵銷）管理辦法還特別提及了可再生能源、林業(yè)碳匯和甲烷利用項(xiàng)目，將其作為國(guó)家溫室氣體自愿減排項(xiàng)目中可抵銷的非詳盡示例。生態(tài)環(huán)境部此后會(huì)發(fā)布有關(guān)合格碳抵銷項(xiàng)目的指南。北京綠色交易所正謀求將自己打造為全國(guó)核證自愿減排量及自愿抵銷額度的交易中心。
4.監(jiān)控義務(wù)
重點(diǎn)排放單位被要求編制其溫室氣體排放報(bào)告，并于每年3月31日之前將報(bào)告提交至其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地的省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門。溫室氣體排放報(bào)告將定期公布，并受省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)督，該部門將組織對(duì)溫室氣體排放報(bào)告的核查。[viii]與其他排放交易體系不同，該核查費(fèi)用將由生態(tài)環(huán)境部支付，相應(yīng)地，核查人員將由生態(tài)環(huán)境部指定。
5.執(zhí)行
未履約的被覆蓋企業(yè)將被罰款，為避免罰款，企業(yè)應(yīng)購(gòu)買或放棄相關(guān)碳排放配額。此類未履約企業(yè)面臨最高30,000元人民幣[ix](約4,600美元)的罰款，并且，若經(jīng)核查排放量以及被注銷配額有出入，可能導(dǎo)致未來(lái)配額減少。
外國(guó)參與
鑒于中國(guó)碳排放權(quán)交易體系仍處于萌芽階段，外國(guó)投資者獲準(zhǔn)參與其初始階段的概率極低。管理辦法表明，為了成為該體系中的交易實(shí)體，機(jī)構(gòu)和個(gè)人必須遵守相關(guān)交易規(guī)則。[x]在2020年10月發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化投融資的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，生態(tài)環(huán)境部有意支持和引導(dǎo)合格的境外機(jī)構(gòu)投資者參與中國(guó)境內(nèi)的氣候投融資活動(dòng)。然而，關(guān)于外國(guó)投資者參與的程度、范圍問(wèn)題尚未有明確答案。目前，管理辦法允許碳排放權(quán)交易通過(guò)協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競(jìng)價(jià)或其他符合要求的方式進(jìn)行。
值得注意的是，中國(guó)碳排放權(quán)交易體系不太可能允許大量投機(jī)交易。如管理辦法所述，當(dāng)局應(yīng)當(dāng)防止過(guò)度投機(jī)的交易行為、維護(hù)市場(chǎng)健康發(fā)展[xii]，并且，其可采取措施限制違規(guī)交易。
對(duì)地方試點(diǎn)市場(chǎng)的影響
中國(guó)碳排放權(quán)交易體系的實(shí)施對(duì)區(qū)域碳交易試點(diǎn)產(chǎn)生了直接影響。對(duì)于2019-2020年度已分配額度的地方碳市場(chǎng)，其中的發(fā)電行業(yè)可于該地方市場(chǎng)繼續(xù)被保留一年，但是，尚未進(jìn)行分配的地方市場(chǎng)中的被覆蓋企業(yè)將立即加入全國(guó)碳排放權(quán)交易體系。發(fā)電行業(yè)的流失當(dāng)即影響了這些試點(diǎn)市場(chǎng)的流動(dòng)性，例如，因20多家燃煤電廠退出當(dāng)?shù)靥际袌?chǎng)，上海碳排放權(quán)交易市場(chǎng)一夜之間萎縮了三分之一。
這種轉(zhuǎn)變的影響是，試點(diǎn)市場(chǎng)的碳價(jià)格很可能會(huì)下降，因?yàn)楸桓采w企業(yè)當(dāng)前需要出售它們?cè)诟髯栽圏c(diǎn)市場(chǎng)中持有的備用試點(diǎn)配額。[xv]伴隨更多行業(yè)將在未來(lái)被納入中國(guó)碳排放權(quán)交易體系，地方試點(diǎn)市場(chǎng)的參與者數(shù)量將減少，流動(dòng)性將隨之降低。這可能會(huì)導(dǎo)致每個(gè)試點(diǎn)市場(chǎng)中的配額遭遇貶值。最終，僅年排放量未達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量的企業(yè)以及少數(shù)未被計(jì)劃納入全國(guó)交易體系的行業(yè)（如公共建筑）或仍將在試點(diǎn)市場(chǎng)中進(jìn)行交易，試點(diǎn)市場(chǎng)中的大多數(shù)實(shí)體將在2025年之前被納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。除非中國(guó)政府提出具體有效的行動(dòng)計(jì)劃，使原先在地方試點(diǎn)市場(chǎng)中的企業(yè)平穩(wěn)、順利過(guò)渡到全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，地方試點(diǎn)市場(chǎng)實(shí)質(zhì)上將變得毫無(wú)意義。
連接中國(guó)碳市場(chǎng)與歐洲碳市場(chǎng)
中國(guó)人民銀行前行長(zhǎng)周小川近期表示，中國(guó)可參照2014年“滬港通”資本市場(chǎng)的做法，考慮研究中國(guó)碳市場(chǎng)與歐洲碳市場(chǎng)的連接問(wèn)題。雖然許多人推測(cè)這兩個(gè)市場(chǎng)之間存在潛在連接，但這不太可能發(fā)生在發(fā)展中期之內(nèi)。特別是由于兩個(gè)市場(chǎng)目前的差異，中國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是基于碳強(qiáng)度基準(zhǔn)，而歐洲碳市場(chǎng)則基于總量管制與交易制度，二者的連接在中國(guó)市場(chǎng)成熟并轉(zhuǎn)向后者制度之后才有可能實(shí)現(xiàn)。
在2020年12月的聯(lián)合國(guó)氣候雄心峰會(huì)上，習(xí)近平主席提出了新目標(biāo)，即到2030年，中國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%。也許中國(guó)碳排放權(quán)交易體系的初步影響微乎其微，但因中國(guó)將試圖實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們期待該體系將會(huì)有進(jìn)一步調(diào)整。許多分析者預(yù)計(jì)，隨著時(shí)間推移，中國(guó)將逐步收緊碳排放基準(zhǔn)值，并最終實(shí)行絕對(duì)的碳排放總量管制機(jī)制。
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