各省密集出臺特許經營權評估辦法，主要是希望以此為抓手，推動燃氣市場整合、提高行業(yè)集中度，最終促進行業(yè)健康發(fā)展。
日前，河南省住房和城鄉(xiāng)建設廳印發(fā)《河南省管道燃氣特許經營評估管理辦法（試行）》，要求對全省管道燃氣特許經營企業(yè)的協議合法性、完整性以及企業(yè)經營情況進行評估，以進一步規(guī)范全省管道燃氣特許經營行為，促進管道燃氣行業(yè)健康有序發(fā)展，提升行業(yè)本質安全。
河南省并非孤例。《中國能源報》記者注意到，自2020年浙江省發(fā)布《浙江省管道燃氣特許經營評估管理辦法》以來，包括湖南、廣東、福建、山東、河南等在內的多地政府都陸續(xù)出臺了明晰的特許經營權評估管理相關政策。
多位業(yè)內人士指出，各省密集出臺特許經營權評估辦法，主要是希望以此為抓手，推動燃氣市場整合、提高行業(yè)集中度，最終促進行業(yè)健康發(fā)展。
多地出臺特許經營權評估辦法
此輪各省密集出臺燃氣特許經營權評估管理辦法始于浙江。
2020年7月，浙江發(fā)布《浙江省管道燃氣特許經營評估管理辦法》，要求在2020年底前完成首輪管道燃氣特許經營評估工作，同時鼓勵城燃企業(yè)間進行規(guī)模化、集團化整合，至2021年底，有條件的地市完成企業(yè)規(guī)模化整合，形成“一城一企”。
除了浙江之外，湖南、福建、山東、廣東等地也陸續(xù)制定了關于特許經營中期評估的相關規(guī)定并相繼落實。
“2004年原建設部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》，就明確強調在項目運營過程中要進行中期評估，所以，這并不是一個新概念。但直到2020年之前，除了江蘇于2007年頒布了一個中期評估管理辦法外，其他地方并未見相關文件的出臺。”陽光時代律師事務所高級合伙人陳新松在接受《中國能源報》記者采訪時表示，“這兩年，從浙江開始，多個省份把特許經營權評估當做一個抓手，希望加強燃氣市場整合、提高行業(yè)集中度，以便于監(jiān)管。”
深圳博軼咨詢總經理楊常新對《中國能源報》記者表示：“這幾年，已有不少地方政府陸續(xù)出臺特許經營權評估相關政策。尤其是‘6·13’重大燃氣爆炸事故后，很多地方政府希望通過特許經營權評估加強燃氣公司安全穩(wěn)定供氣能力、推動燃氣企業(yè)間兼并重組。目前全國燃氣公司多達四五千家，在經營管理、安全運營、氣源保障等方面都參差不齊，各地逐步出臺細化的特許經營權評估制度、辦法，建立定期的、標準化的評估體系，對燃氣行業(yè)的長期發(fā)展是有利的。”
市場分散加大管理難度
事實上，自2004年特許經營權制度施行以來，由于監(jiān)管不足等原因，也造成了一些歷史問題。
來佰特數據科技有限公司天然氣事業(yè)部總監(jiān)劉廣彬指出：“目前來看，很多地方的特許經營權劃分確實有點多了，無論從安全角度還是市場角度看，都不利于政府管理。比如，像華北地區(qū)的一些省份，擁有城市燃氣特許經營權的企業(yè)數量遠多于縣的數量，甚至一個鎮(zhèn)就有一個特許經營權燃氣企業(yè)，這并不能體現出特許經營權本身的價值，范圍太小了，導致政府在管理時比較混亂，企業(yè)間無序競爭也比較嚴重。”
“有些燃氣公司坐擁20—30年左右的特許經營權壟斷地位，卻并沒有發(fā)揮出本身的基礎設施建設投資和為用戶提供便利的作用。比如，一些燃氣公司出現基礎設施投資不到位、氣價達不到市場平均水平的情況。當然，這只是個別現象。”劉廣彬說。
此外，據介紹，此前燃氣行業(yè)還會出現特許經營權劃分不明確，甚至重復授予的現象，常常導致不同燃氣企業(yè)間產生特許經營權糾紛。另外，同一區(qū)域城燃企業(yè)過多，也易導致管網重復建設、重復投資，加大管理難度。
“燃氣行業(yè)的問題一直都存在，如果沒有進行及時有效的中期評估，企業(yè)可能就會偏重于只關注發(fā)展的問題，對于如何進行規(guī)范管理、提升服務，相對就會有欠缺。很多地方政府此前對燃氣企業(yè)怎樣進行科學合理的監(jiān)管也缺乏一個好的抓手。”陳新松表示。
“政府不宜插手太多”
值得注意的是，在以特許經營權評估為抓手推動燃氣市場一體化、規(guī)模化經營的同時，多地發(fā)文提出“一城一企”概念。比如，浙江省在特許經營權評估管理辦法中明確提出“一城一企”；河南省去年發(fā)布的《關于進一步規(guī)范全省管道燃氣經營加強安全管理的意見》中也提出，到2025年底前基本形成“一城一企、一縣一網、城鄉(xiāng)一體”的管道燃氣建設經營格局。
多位受訪專家指出，“一城一企”應由市場主導。
陳新松指出：“從政府監(jiān)管的角度來說，可能更希望加強行業(yè)集中度，但實現這一目標還是應該尊重市場規(guī)律，看市場進行并購的意愿，應該由市場完成，而不是由政府單方面去推動。”
“從行業(yè)長期健康發(fā)展，特別是安全角度來說，‘一城一企’的思路和方向肯定是對的。一個城市由一家有實力的大中型燃氣公司負責整個區(qū)域的管道氣供應，會減少很多惡性競爭，在安全、保供等方面都能有所提升。”楊常新表示，“在地方政府沒有明確推動‘一城一企’前，過去30年間，城燃公司間的并購整合已經非常活躍，形成了比較成熟的市場交易模式和規(guī)則，是自發(fā)的市場行為。現在，如果政府主導推動這個事，設定時間表、整合數量等目標，反而可能會導致整合各方不易達成一致認可的交易方案。所以，這件事情政府不宜插手太多，最多是鼓勵、引導，剩下的交給市場。”
“建議把評估辦法制定好，通過評估進行整合，優(yōu)勝劣汰，把不合格的企業(yè)淘汰掉。但對于經營不錯的企業(yè)，個人意見是也沒必要非得整合成一家。基于評估標準去推動特許經營權改革，而不一定非要達到‘一城一企’。”劉廣彬說。
在管道燃氣特許經營評估中，河南并不是第一個“吃螃蟹”的省份，也不會是最后一個實施的地區(qū)，至于能否推動形成全國層面的“一城一企”質變，此時亦難下結論。
改革本就不是一蹴而就的事情，必然伴隨爭議、反復，需要循序漸進、久久為功。
錨定管道燃氣行業(yè)健康有序發(fā)展目標，打破因特許經營權形成的利益藩籬、探索企業(yè)能進能出的合理機制，敢為人先的省份在實踐中必然收獲不少經驗，在為其他地區(qū)“打樣”、為全國“一城一企”大勢積蓄力量的同時，也為其他領域改革順帶“打氣”。這或許正是此次河南對管道燃氣特許經營進行評估的深層意義所在。
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